Advies      

projecten/gemeente


  Onderzoek functioneren afdeling onderhoud
  Privatiseren, uitbesteden of zelf doen?
 

In het kader van de kerntakendiscussie is onderzoek gedaan naar de onderhoudsdisciplines van de sector Stadsontwikkeling en Beheer. Onderzoek voorafgaand aan een besluitvorming over de uitbesteding van taken van de afdeling Groenvoorziening en de afdeling Openbare Voorzieningen en Verkeer.

Situatie

Onderzocht is wat er feitelijk gebeurt bij de onderhoudsafdelingen. Er zijn gesprekken gevoerd met vijfentwintig personen die op verschillende manieren betrokkenen zijn bij de activiteiten. Hun ervaringen zijn geregistreerd, getoetst, geanalyseerd en in een verslag vastgelegd. Een aantal van de gesprekspartners hebben de onderzoeker binnen en buiten rond geleid. De activiteiten van de afdeling zijn in ogenschouw genomen en de nodige vragen beantwoordt. Ook de informatie zoals die op papier weergegeven is, is onderzocht. Relevante stukken zijn gelezen en verwerkt.

De kern van het onderzoek

Het onderzoek richt zich op de vraag: "Hoe functioneert de organisatie van de onderhoudsdisciplines? Hoe werken ambtenaren en bestuur samen aan het beheer en onderhoud van de openbare voorzieningen?" De cultuur van de bestuurlijke organisatie is in kaart gebracht. Vanuit de cultuur van deze organisatie is de vraag onderzocht: Uitbesteden, privatiseren of zelf doen? Ofwel "hoe de onderhoudstaken bedrijfseconomisch, op basis van het huidige kwalitatieve en kwantitatieve onderhoudsniveau, op de beste wijze verricht kunnen worden. Hierbij dienen de aspecten kwaliteit, efficiency, effectiviteit (beheersbaarheid) en kosten aan de orde te komen."

 
 

De onderhoudsafdelingen laten zich zeer verschillend ervaren. Iedere gesprekspartner schetste eigen gebeurtenissen zodat het beeld steeds rijker schakeerde. Sommige ervaringen waren dermate afwijkend, dat ze in eerste instantie de indruk wekten over een totaal andere organisatie te gaan. Ontdaan van de verschillende oordelen levert ieders ervaring een bijdrage aan een veelzijdig beeld van de afdeling.

De caleidoscoop

De afdeling voert op papier 34 taken uit. Gerelateerd aan veertig locaties en het openbare gebied binnen de gemeente. Onderscheiden naar locatie, product of dienst ontstaat een verzameling van 4 à 500 zeer diverse activiteiten variërend van de zorg voor parkeermeters tot lijkbezorging. Praktisch iedereen komt dagelijks in aanraking met het werk van de afdeling. Iedere inwoner kan het resultaat en de manier waarop het tot stand komt waarnemen. Het werk van de afdeling is in alle opzichten openbaar. De praktische verantwoordelijkheden worden gedeeld met andere afdelingen, bestuur (gemeente, provincie en rijk), bewoners, toeristen en particuliere exploitanten. Vier budgethouders zorgen dat de budgetten op gepaste wijze besteed wordt. Waarbij "gepaste wijze" steeds opnieuw ingevuld wordt door raadsleden, wethouders, collega's van eigen en andere afdelingen, andere overheden, gebruikers c.q. klanten en door de ontvangers van de bestedingen, lees bedrijfsleven. Dit "steeds opnieuw invullen" vraagt van de budgethouders een sterk inlevingsvermogen. Van hen wordt verwacht dat zij besluiten loyaal uitvoeren. Hetgeen gebeurt, ook als deze niet consistent zijn, afwijken van eerdere besluiten of het tot dan toe gevoerde beleid. De versnipperde verantwoordelijkheden maken het lastig om sturing te geven aan ontwikkelingen. Er heerst een vrijheid waarin iedereen zich overal tot in de kleinste details mee bemoeit. Door de versnippering van het beleid en de veelzijdige bemoeienis blijkt het praktisch onmogelijk de openbare voorzieningen functioneel in goede staat te houden.

Op papier bestaat de afdeling uit 47,7 fte's, in werkelijkheid zijn 33,8 fte's ingevuld door medewerkers met een 'vaste' ambtelijke status. Een zevental medewerkers werkt op uitzend- of inleenbasis, hebben een tijdelijk contact of zijn banenpooler. In geld uitgedrukt besteden de budgethouders van deze afdelingen jaarlijks een bedrag wat varieert tussen de 11 en 14 miljoen gulden. In 1996 bedroegen de gezamenlijke uitgaven ƒ 13.226.618,94 en de inkomsten ƒ 608.108,20.

Ingenieursbureau

Voor alle drie de afdelingen geldt dat ze in de dagelijkse praktijk functioneren als een Ingenieursbureau en aannemersbedrijf. De producten en diensten van de afdelingen laten zich het best vergelijken met deze specifieke bedrijven. De functie Ingenieursbureau wordt ingevuld wanneer klanten een beroep doen op de kennis die binnen de afdelingen beschikbaar is. Voor iedere openbare voorziening die in het verleden gebouwd is geldt dat bij de bouw gebruik gemaakt is van de toenmalige kennis en beschikbare materialen. Juist op het gebied van techniek voltrekken ontwikkelingen zich relatief snel. De technische kennis en materialen van vandaag zijn veel verder ontwikkeld en geavanceerder. Dit combineren van "oud en nieuw" vormt een bijzondere specialisme. Het betreft kennis die in belangrijke mate stoelt op praktijkervaring. Om "oud en nieuw" duurzaam te combineren is een gedegen kennis van zowel materialen, technieken als de situatie vereist. Gezien het historische karakter van de gemeente en haar voorzieningen behoort deze kenniscomponent van de afdelingen tot de kroonjuwelen van de sector.

Aannemersbedrijf

Alle drie de afdelingen voeren in eigen beheer werkzaamheden uit. Op deze activiteiten zijn de afdelingen vergelijkbaar met een aannemersbedrijf. Het zijn meest 'klussen', kleine herstelwerkzaamheden bij de afdeling Gebouwen & Installaties. Of de het verhelpen van 'klachten'. Alleen de afdeling Groenvoorziening voert 'grotere' werken in eigen beheer uit. Zoals het onderhoud van sportvelden en het onderhoud van de openbare groenvoorzieningen in de wijken. De afdeling Groenvoorziening beschikt over de meeste operationele formatie. Bij Wegen en Verkeer is men door onderbezetting niet in staat om kleine onderhoudswerken adequaat uit te voeren en wordt alles uitbesteedt.

Uitbesteding

Over de gehele breedte gezien besteden de drie afdelingen gezamenlijk circa 9 - 10 miljoen gulden, dit is 75% van het jaarlijkse budget, aan inkoop van diensten en producten bij het bedrijfsleven. Dit betreft werken van grotere omvang waarvoor de eigen organisatie niet toegerust is. In hoofdzaak zijn activiteiten waarin het bedrijfsleven sterker of voordeliger is uitbesteed. Dit is het directe gevolg van de gewone taakuitoefening van de verantwoordelijke budgethouders.
In eigen beheer wordt een zeer gedifferentieerd en specialistisch producten- en dienstenpakket ter waarde van circa 3,5 miljoen gulden aan 'kroonjuweel-werkzaamheden' uitgevoerd. Dit betreft zowel Ingenieurs als Aannemers werkzaamheden. Uitbesteding van deze werkzaamheden zorgt voor verlies aan kennis en ervaring en vergt een structurele verhoging van de uitgaven met 29% ofwel ruim een miljoen gulden per jaar.

 

 

Adviezen:

1. Door per technische discipline exploitatie, beheer en ontwikkeling samen te voegen in een matrixorganisatie met de opdracht om integraal samen te werken aan eenduidige belangen realiseert de gemeente in eigen huis de zakelijke voordelen van bedrijfsmatig werken.
2. Sluit per openbare voorziening een prijs-prestatie contract waarin gebruik en de technische staat eenduidig genormeerd vast liggen.
3. Beschrijf duidelijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden en bestuur op hoofdlijnen, dit komt het plezier in ieders werk ten goede. Samen met het verbeteren van de onderlinge communicatie en maximaal delegeren is de organisatie prima in staat om constructief samen te werken. Met als resultaat dat de gemeente binnen de gewenste financiële randvoorwaarden over uitstekende openbare voorzieningen beschikt.
4. Betrek bewoners en gebruikers bij het in stand houden van de voorzieningen. Wijkgericht beheer versterkt de onderlinge saamhorigheid en vele handen maken licht werk.
5. Binnen de organisatie leven originele ideeën een sluimerend bestaan. Een werkconferentie met een speelse agenda levert nieuwe impulsen voor een positieve bestuurlijke dynamiek. Na alle commotie heeft de organisatie behoefte aan nieuw elan om zichzelf op de gemeentelijke kaart te zetten.